דו"ח מבקר המדינה בעניין השריפה בכרמל [1] , מעורר שאלות כבדות משקל בהיבט של ניהול תקציב המדינה, בהתייחס להקצאת משאבים מתאימים למערך כיבוי האש [2], אשר נודע לו תפקיד מכריע בהצלת חיים.
מכון כת"ר לכלכלה עפ"י התורה, התבקש לחוות דעתו בנושא זה. חוקרי המכון נדרשו לשתי שאלות מרכזיות:
א. האם על-פי ההלכה קיים חיוב על השלטון לממן את מערך כיבוי האש לכל הפחות בסכום מינימאלי מסויים, הנגזר באופן מוחלט מתפקידי מערך זה?
ב. מה הוא מקומו של מערך כיבוי האש במסגרת התקציבית הכוללת, וביחס להקצאת משאבים לצרכים אחרים, על-פי כללי ההלכה?
אחריותה של הממשלה על מערך כיבוי האש
על-פי ההלכה, אחראי בית הדין המקומי על מכלול התפקידים הקשורים לבטיחות הציבור [3] , ובסוגיית התלמוד מחודדת רמת המחוייבות האישית המוטלת על בית הדין בעניין זה: "... יוצאין לקווץ [4] את הדרכים ולתקן את הרחובות ואת האסטרטאות ומנין שאם לא יצאו ועשו כל אלו שכל דמים שנשפכו שם מעלה עליהם הכתוב כאילו הם שפכום ת"ל והיה עליך דמים..." [5].
לעניין זה, המונח "בית דין" משמש במובנו השלטוני [6] ולא במובנו השיפוטי, ולפיכך על גופי השלטון השונים של מדינת ישראל מוטלת האחריות על בטיחות הציבור [7], בהתאם לאופיו של כל תחום. כאשר מדובר במערך כיבוי האש, שיש לו תפקיד כלל ארצי [8] , האחראי ההגיוני לכך הוא השלטון המרכזי במדינת ישראל, דהיינו ממשלת ישראל [9], ולא הרשויות המקומיות. משמעותה המעשית של אחריות זו הנה כי על ממשלת ישראל להקצות משאבים לצורך המשך פעולתו של מערך כיבוי האש וקידומו.
רמת מימון מערך כיבוי האש
אמנם, עצם האחריות האמורה אינה מובילה למסקנה חד משמעית לגבי רמת המימון הנדרשת, אולם ממקורות ההלכה עולה, כאמור, כי הגוף השלטוני האחראי מחוייב להביא למצב שבו אין סכנה לחיי התושבים. לעניין מערך כיבוי האש, ניתן לתרגם קביעה כללית זו לכך כי מוטלת חובה על ממשלת ישראל לברר, על ידי שימוש במומחים [10], את הצרכים הנדרשים למערך זה על מנת לעמוד במשימותיו, ולהקצות כמות מספקת של משאבים על מנת למלא צרכים אלו. עם זאת, ההכרעה המעשית בדבר הסכום המוקצב למערך כיבוי האש אינה נתונה בידי המומחים, אלא בידי הכנסת והממשלה, שנבחרו על ידי הציבור לניהול ענייני המדינה [11], על בסיס שימוש מושכל בדברי המומחים [12].
סדרי עדיפויות בהקצאת משאבים
עם זאת, יש להדגיש, כי ממשלת ישראל אינה אחראית אך ורק על מערך כיבוי האש, אלא על שורה ארוכה של תחומים, שחלקם הכרחיים לא פחות ממערך כיבוי האש, בהיותם חיוניים להצלת נפשות, כגון בטחון ובטחון פנים.
יתר על כן, קיימת חומרה מיוחדת בפיקוח נפש ברמה הציבורית. בעוד שבסכנה לחייו של יחיד, מגדירה ההלכה "פיקוח נפש" רק סיכון ממשי ברמת הסתברות שנוהגים לחשוש לה במהלך החיים הרגיל, הרי שכשמדובר בציבור, גם חשש רחוק ייחשב לפיקוח נפש [13].
עם זאת, רבים מחכמי זמננו קבעו כי אין המדינה חייבת להקצות את כל משאביה לפיקוח נפש, ומותר לנבחרי העם לתקצב גם מטרות שאין בהן פיקוח נפש כלל. זאת, הן מפני שחלוקה מעין זה מהווה בעצמה פיקוח נפש ברמה הציבורית [14] , והן מפני שכספי הציבור נחשבים כממון המשותף לכלל אזרחי המדינה, ויש להתחשב בדעתם של האזרחים, באמצעות נציגיהם הנבחרים, בעת קבלת ההכרעה על חלוקתם למטרות ויעדים ציבוריים שונים [15]. אמנם, יש המצמצמים את גבולותיו של היתר זה, אך העיקרון עצמו מוסכם.
מסגרת התקציב
יתר על כן, יש להדגיש כי על-פי ההלכה חל איסור על הציבור להקצות משאבים ללא ריסון תקציבי, ואפילו למטרות של הצלת נפשות. זאת, מפני שאי-יציבות כלכלית של הקופה הציבורית היא עצמה בגדר של סיכון ממשי, המוגדר כפיקוח-נפש [16]. לשמירת מסגרת התקציב נודעת משמעות הלכתית גבוהה, ואין לפרוץ אותה אלא במקרה של פיקוח נפש לאומי, דהיינו סיכון ממשי לעצם קיומה של המדינה [17].
לסיכום:
על-פי ההלכה, מוטלת חובה על ממשלת ישראל לממן את מערך כיבוי האש ברמה המספקת לתפקודו הראוי בביצוע משימותיו. עם זאת, מוטלת חובה לאזן בין מטרה חשובה זו לבין שאר התפקידים המוטלים על רשויות המדינה, ואין להקצות משאבים לתחום אחד, ואפילו כזה שיש בו הצלת נפשות, עד כדי פגיעה בתחומים חיוניים אחרים. כמו כן, אין להפר את עצם הריסון התקציבי ולפרוץ את המסגרת התקציבית, מלבד במקרים של סכנה ממשית לקיומה של המדינה.
[1] דו"ח ביקורת על השרפה בכרמל - דצמבר 2010: מחדלים, כשלים ומסקנות, ירושלים, סיוון התשע"ב, יוני 2012.
[2] הדו"ח מעלה שאלה משמעותית נוספת: האם נכון היה להתנות מתן משאבים למערך כיבוי האש בביצוע רפורמה מקיפה, או שיש לספק את הצרכים החיוניים המיידים, ללא תלות ברפורמה כלשהי. מהאמור בדו"ח עולה כי שאלה זו אינה שנויה כעת במחלוקת בין משרדי הממשלה, ולפיכך לא נדון בה במסגרת נייר עמדה זה, אולם היא ראויה להתייחסות נפרדת.
[3] במשנה (שקלים א, א) נאמר: "באחד באדר משמיעין על השקלים ועל הכלאים. בחמשה עשר בו... ומתקנין את הדרכים ואת הרחובות ואת מקואות המים ועושין כל צרכי הרבים, ומצינין את הקברות, ויוצאין אף על הכלאים." כך נאמר גם במשנה נוספת (מו"ק א,ב) לגבי חול המועד, תוך ציון של פעולה נוספת: "...ומתקנין את קלקולי המים שברשות הרבים וחוטטין אותן...." כפי שכתבו רבותינו הראשונים, כל הפעולות המנויות במשניות אלו מוטלות על בית הדין, ומתבצעות על-ידי שליחי בית הדין, וכלשונו של רבינו מנחם המאירי (שקלים שם): "ודברים אלו כולם נעשים על ידי בית דין ועליהם חובה זו מוטלת." כך גם כתב הריטב"א (שו"ת הריטב"א סי' קל"א), בהקשר אחר: "והדיין יכול לדון בכיוצא בו בלא מתרעם כי הוא אביהם של ציבור וחייב לתקן זה כמו שחייב לתקן מכשולות הדרכים וכיוצא בהם שלא יזוקו בני אדם...".
[4] להסיר קוצים.
[5] בבלי, מסכת מו"ק דף ה עמוד א. ברייתא זו הובאה להלכה ע"י הרי"ף והרא"ש. אמנם, יעויין בשו"ת משיב מלחמה, חלק א, סימן א, כי אין מדובר בחיוב ממוני-משפטי אישי החל על השלטון, אלא הכוונה לחובה מוסרית-הלכתית לטפל כיאות בבטיחות הציבור. לכן נכון עשה המבקר שטרח להדגיש כי לא בא להטיל אחריות נזיקית - משפטית על שרי הממשלה והעומד בראשה אלא הסתפק בהטלת אחריות מוסרית – ציבורית כל אחד לפי מידת רשלנותו בהסרת הנזק.
[6] יעויין למשל בשו"ת שבט הלוי, חלק י, סי' רצא.
[7] יעויין למשל בספר הלכות מדינה, שער ו, פרק א, סעיף ג.
[8] זאת, בשל אופיה של סכנת הדליקות, המתפשטת בין רשויות מקומיות שונות. יצויין, כי בעקבות השריפה בכרמל אכן הוקם מערך כיבוי אש כלל ארצי כרשות ממשלתית, וללא זיקה לרשויות המקומיות, כפי שהיה עד כה.
[9] יעויין בהרחבה בשו"ת משיב מלחמה, חלק א, סימן א.
[10] ההלכה מחייבת שימוש בחוות דעתם של מומחים בתחומים הנוגעים לפיקוח נפש, כגון בהלכות חילול שבת לשם הצלת חיים (שו"ע או"ח סימן שכח; שו"ע יו"ד, סימן קנה, סעיף ג), ויעויין במקורות שהביא הרב נפתלי בר-אילן, משטר ומדינה בישראל על פי התורה, פרק יד, סעיף ע, עמ' 342.
[11] על שיקול הדעת הרחב המסור לנבחרי הציבור, יעויין הלכות מדינה, חלק ג, שער ג, פרק א, עמודים צ-צז.
[12] על מגבלות ההסתמכות על מומחים, ועל כך שההכרעה הסופית אינה בידם, יעויין במאמרו של הרב משה צבי נריה, "קונטרס הויכוח (הלכות שבת והליכות המדינה)", בספרו צניף מלוכה - בירורי הלכות ועיוני הליכות (עם תקומת מדינת ישראל בארץ ישראל), כפר-הרא"ה: חי ראי, תשנ"ב, עמ' 299 – 323, בעמ' 301.
[13] יעויין בסיכומו הנאה של הרב יצחק ברט, במאמרו "גדרי פיקוח נפש ציבורי: הרש"ז אוירבך, הר"ש ישראלי והר"ש גורן", תחומין כט, עמ' 386 – 402.
[14] יעויין במאמרו של הרב עדו רכניץ, "הוצאת ממון לצורך הצלת חיים", תחומין כט, עמ' 369- 374, שהציג את השיטות השונות בנושא זה.
[15] יעויין במאמרו של הרב יובל שרלו, "הכללת תרופות לאיכות-חיים בסל הבריאות", תחומין כח, עמ' 383- 391, בעמ' 387- 388, ומש"כ בהערה 31 שם, בשם הגרי"ש אלישיב. עוד יעויין באנציקלופדיה הלכתית רפואית (הרב פרופ' אברהם שטינברג), כרך רביעי, ערך "משאבים מגבלים", עמ' 246 – 271, בעמ' 260.
[16] שו"ת חתם סופר, חלק חו"מ, סי' קעז. בהקשר זה, יעויין עוד במאמרו של הרב שבתי רפפורט, "קדימויות בהקצאת משאבים ציבוריים לרפואה", אסיא, מט-נ (יג, א-ב), תמוז- תש"ן, עמ' 17-5 ולאחרונה במאמרו של הרב אריה כ"ץ, "שיקולי פיקוח נפש בתכנון תקציב על-פי ההלכה", .
[17] על ההבחנה בין פיקוח נפש של יחידים, ואפילו הם רבים, לבין סיכון לעצם קיומה של המדינה, יעויין בדברי הגאון רבי אברהם אלקנה כהנא שפירא, בכתב העת מורשה, חוברת ט, תשל"ה, עמ' 15 – 21.