עלותו הגבוהה של מבצע צוק איתן עוררה צורך הכרחי בקיצוץ בסעיפי הוצאה אחרים בתקציב המדינה[1]. החלופה אותה מקדם משרד האוצר הנה קיצוץ רוחבי בכל תקציבי משרדי הממשלה השונים, על-פי חלקם היחסי בתקציב הכולל. חלופות מוצעות אחרות לביצוע הקיצוץ התקציבי הנן קיצוץ עמוק יותר בנושאים מסויימים, תוך הותרת סעיפים תקציביים אחרים על כנם.
מכון כת"ר לכלכלה עפ"י התורה, התבקש לחוות דעתו בנושא זה. חוקרי המכון נדרשו לשאלות מרכזיות אלו[2]:
מה הם תפקידיו המחוייבים של השלטון על-פי ההלכה ומה הם תפקידי רשות?
האם קיימת זיקה בין רמת החיוב ההלכתי המוטלת על השלטון לבצע תפקיד מסויים לבין סדרי עדיפויות וקדימויות תקציביים?
תפקידי השלטון על-פי ההלכה
המציאות הכלכלית המודרנית מאופיינת, בין היתר, בהרחבת קשת תפקידיהן של רשויות השלטון, ובהעצמת כוחן הכלכלי[3]. רשויות השלטון לרמותיהן והסתעפויותיהן הן מרכיב חשוב בתחומים מרכזיים במשק, כגון: תעשייה, תיירות וכדומה. זאת, בנוסף לתפקידי הרשויות בתחומי השירותים, התופסים נפח רב במערכת הכלכלית המודרנית, כגון: בריאות, רווחה, חינוך וכדומה. על כל אלה, קיימת משמעות כלכלית רבה מאוד גם לתפקידיו המסורתיים של השלטון המרכזי, כגון: קשרי חוץ, בטחון ובטחון פנים וכדומה.
זו היא אכן המציאות הרווחת בדורותינו, כאשר לגבי פרטי הדברים, במיוחד לאחר תקומתה של מדינת ישראל, מתקיימים דיונים הלכתיים, ברב או במעט. אולם, יש לזכור ולהדגיש כי השאלה הראשונית, המרכזית והבסיסית הנה: מה היא עמדת ההלכה ביחס לתפקידי השלטון, לכתחילה? כיצד אמורה להתנהל מדינה יהודית הפועלת על-פי התורה?
עיון בדברי חז"ל ורבותינו הראשונים והאחרונים מעלה רשימה של נושאים עליהם אחראיות רשויות השלטון למיניהן, כפי שכבר העירו הפוסקים והמחברים שעסקו בהלכות מדינה[4] או בתחומי הלכה משיקים. יש מתחומי האחריות הנלמדים מדיני המלך, יש מהם הנלמדים מדיני בית-הדין, ויש מהם הנלמדים מדיני הקהילה[5]. אחריות גוררת סמכות, שכן לא ייתכן שההלכה תטיל אחריות מסויימת על רשות שלטונית, ללא הפקדת הסמכויות הדרושות לשם מימוש האחריות בידי רשות זו. אחת מן הסמכויות הבסיסיות וההכרחיות ביותר לביצוע בפועל של האחריות השלטונית, היא הסמכות לממן את כל הדרוש לביצוע מכספי הציבור, שכן אין כמעט פעולה שניתן לבצעה ללא הקצאת משאבים כספיים[6].
גדולי הפוסקים בדורות האחרונים נחלקו בהגדרת קשת תפקידי השלטון העולה ממכלול המקורות, כמו גם בשאלת חלוקת התפקידים השלטוניים בין השלטון המרכזי לבין שלטונות הקהילה. לשם נוחות הדיון, ובשל העובדה שבמציאות הנוכחית עוסק השלטון המרכזי בתחומים החורגים לכל הדעות מקשת תפקידי השלטון כפי שמשתקפת מדעת פוסקי ההלכה[7], נציין את כלל הנושאים עליהם מופקד השלטון, אותם ניתן למצוא במקורות ההלכה, וזאת בלא להכריע במסגרת זו בין השיטות השונות:
1. בטחון
2. קשרי חוץ כולל מסחר בין לאומי
3. בטחון פנים, בטיחות
4. חקיקה ומשפט פלילי
5. סיוע לנזקקים
6. שירותי בריאות
7. חינוך
8. ניהול מדיניות כלכלית
9. פיתוח תשתיות
10. שירותי דת
לאור האמור, עולה ברורות המסקנה כי תפקידים רבים המתבצעים כיום בידי השלטון ושלוחותיו (כגון תרבות וספורט, וכן תחומים רבים בכל אחד ממשרדי הממשלה) אינם כלולים בין התפקידים להם מחוייב השלטון על פי ההלכה, וניתן לראותם כתפקידים בהם רשאי השלטון לעסוק אם כי כאמור אין זו מחויבותו[8]..
היחס בין הגדרת תפקידי השלטון לבין קביעת סדרי עדיפויות
על בסיס הגדרת קשת תפקידיו של השלטון לפי ההלכה, ניתן לקבוע כי סדרי העדיפויות החלים על הקצאת משאבים ציבוריים, על-פי ההלכה מעניקים עדיפות תקציבית רבה לתפקידי חובה על-פני תפקידי רשות[9] . עדיפות זו צריכה לבוא לידי ביטוי הן בשעת קביעת התקציב מראש, והן בעת קיצוץ בתקציב קיים.
ג. חוק מע"מ 0 על דירות
אחת מנקודות המחלוקת בנוגע לקיצוץ בתקציב הינה בנוגע לחוק מע"מ 0 אותו מעוניין שר האוצר להעביר. לאור האמור לעיל, וכפי שכבר כתבנו בעבר, אין זה מתפקיד השלטון לספק דיור לכלל האזרחים, אלא רק, לאלו שאינם מסוגלים להגיע בכוחות עצמם לדיור מינימאלי בקניה או בשכירות[10].
ההצעה למע"מ 0 אינה לוקחת בחשבון את מצבו הכלכלי של האזרח וגם אינה מצטמצמת לדיור מינימאלי בלבד, ועל כן ודאי שלא ניתן לראותה כחלק ממצוות הצדקה הציבורית.
יש מקום להפעלת התכנית, כחלק מחובתו של השלטון לניהול מדיניות כלכלית, רק אם קיים סיכוי סביר שתכנית זו תביא להורדת כלל מחירי הדיור בארץ, אלא שלדעת מומחי הכלכלה הסיכוי לכך קלוש ביותר.
ד. סיכום
לאור כל האמור, עולות המסקנות הבאות:
קיימת עדיפות תקציבית למימון תפקידים אותם מחוייב השלטון לבצע על-פני מימון תפקידי רשות (כגון תרבות וספורט, תחנות רדיו וטלויזיה וכד').
עדיפות תקציבית זו חלה גם על קיצוץ תקציבי.
לפיכך, יש למקד את הקיצוץ התקציבי הנצרך בתחומי הרשות בלבד, המצויים בכל אחד ממשרדי הממשלה (על בסיס האמור לעיל), ולא לבצע קיצוץ רוחבי לא-מובחן, הפוגע גם במימון תפקידי החובה.
אין להפעיל את תכנית מע"מ 0 אשר תפגע באופן משמעותי בהכנסות המדינה וניתן להניח שלא תביא לירידת כלל מחירי הדיור בארץ.
[1] דרכים חלופיות לגיוס הכסף הן העלאה במיסוי והגדלת הגירעון, אך אלו אינן שיטות מתאימות למימון עלויותיו של מבצע צוק איתן, בשל השלכותיהן הקשות על המשק. לפיכך, יעסוק נייר עמדה זה בבחינת אופיו הראוי של קיצוץ בתקציב על-פי ההלכה.
[2] בחודשים הקרובים עתיד לצאת, בעז"ה, ספר של מכון כת"ר העוסק בהרחבה רבה בנושאים הנדונים בנייר עמדה זה,
[3] אמנם, גם בעבר ריכזו רשויות שלטוניות עוצמה כלכלית רבה, אך עוצמה זו לא היתה בתוך המערכת המשקית הרגילה, כמרכיב בעולם העסקים, התעשייה והשירותים, אלא לצידה, בתחומים אחרים הנמצאים מחוץ למערכת הכלכלית.
[4] יעויין בדבריו העקרוניים של הגרמ"צ נריה, צניף מלוכה- בירורי הלכות ועיוני הליכות (עם תקומת מדינת ישראל בארץ ישראל), כפר-הרואה: חי ראי, תשנ"ב, "המדינה בהלכה", עמ' 28 – 32, בעמ' 29 (בעקבות דברי מרן הראי"ה במשפט כהן סי' קמ"ג) כי יש בתורה הלכות ניהול מדינה אך הן נשתכחו, וכעת הזמן להחזירן ולעוררן. כמו כן, יעויין גם בסקירתו של ר' יצחק ברט, "גדרי פיקוח נפש ציבורי: הרש"ז אוירבך, הר"ש ישראלי והר"ש גורן", תחומין כט, עמ' 386 – 402 וביתר מיקוד במאמרו "עוד על גבולות ההפרטה", גליון פרשת השבוע, משרד המשפטים ומכללת שערי משפט, גליון 373 (חקת תש"ע).
[5] על אפשרות ומדת יישומם של דיני מלך ודיני בי"ד וקהילה למדינת ישראל, יעויין במקורות הבאים: מרן הראי"ה, שו"ת משפט כהן, סי' קמ"ד, אות טו-א; מרן הריא"ה הרצוג (יעויין במקורות שהביא הרה"ג יהודה שביב, במאמרו "למי משפט המלוכה", בתוך הספר בירורים בהלכות הראי"ה (ירושלים תשנ"ב), עמ' 147 – 154, בעמ' 150 – 151); מרן הגר"ש ישראלי, עמוד הימיני סימן ז וסימן ט (בהרחבה רבה); הגרא"י וולדינברג, הלכות מדינה, חלק א', שער ג', פרק ה' אותיות י"א י"ב, חלק שני, שער א, פרק ב, וחלק שלישי, שער ג, פרק א, אות ז; הגר"ע הדאיה, שו"ת ישכיל עבדי, חלק ו, חלק חושן משפט, סימן ח; הגר"ש גורן, בספרו תורת המדינה, במאמרים מספר ("שיטת בחירות לאור ההלכה" הנ"ל, עמ' 53 – 55 ובמאמרו "קביעת קו העוני לפי ההלכה", עמ' 372, וכן במאמרו ""על מוסר העבודה", בספרו משנת המדינה, עמ' 89); הגרכ"פ טכורש, במאמרו "מערכת המסים לאור התורה" בעמ' רמ-רמא; הגר"ע יוסף, שו"ת יחוה דעת, ח"ה סוף סימן סג; הגר"ד ליאור, במאמרו "יחס ההלכה לחוקי המדינה" תחומין ג, עמ' 247; הגר"י אריאל, במאמרו "דינא דמלכותא בארץ ישראל", שנה בשנה, תשס"ג; הרה"ג זלמן מנחם קורן, "ממלכתיות ישראלית- משמעויות הלכתיות" הנ"ל, בעמ' 192.
[6], בין אם לתשלום שכרם של מבצעי הפעולה בפועל, בין אם להקמת התשתיות הפיזיות הנצרכות, בין אם למימון הכשרת העוסקים במלאכה, ובין אם לצרכים הכרחיים אחרים. ויעויין בדבריו של הג"ר שלמה טנא, "דינא דמלכותא בישראל ובעמים, התורה והמדינה א, עמ' כז ואילך , בעמ' ל שהעיר על כך.בעמ' ל שהעיר על כך.
[7] אמנם, קיימים מאמרים שפורסמו בשנים האחרונות המנסים להצדיק הרחבה מרחיקת לכת של תפקידי השלטון על-פי ההלכה, אך לא מצאנו כי גדולי הפוסקים קיבלו שיטה זו.
[8] גם כאן קיימת מחלוקת האם קיים מושג זה של "תפקיד רשות", או שאין כלל היתר בידי השלטון להרחיב את תחומי פעולתו. אולם, לשם הדיון הנוכחי, הנוגע לתקציב הקיים בפועל, יתבססו דברינו על השיטה המתירה הרחבה מעין זו
[9] הרה"ג שבתי אברהם הכהן רפפורט, "קדימויות בהקצאת משאבים ציבוריים לרפואה", אסיא מט-נ (יג, א-ב), תמוז תש"ן, עמ' 5 – 17, בעמ' 5- 6 והרה"ג נפתלי בר-אילן, בספרו משטר ומדינה בישראל על-פי התורה, פרק יג, סעיף סו, עמ' 326. יעויין שם במקורותיהם. כך עולה כבר מדבריו של הגאון רבינו יהודה אסאד, שו"ת יהודה יעלה, חלק א - אורח חיים, סימן לג.
[10] על כך, יעויין במקורות הבאים: בבלי, כתובות, סז ע"ב; רמב"ם, משנה תורה, הלכות מתנות עניים, פרק שביעי, הלכה ד; טור, יו"ד, תחילת סימן רנ; שו"ע, שם, סעיף א; דרך אמונה על דברי הרמב"ם הנ"ל; שו"ת משנה הלכות, חלק יז, סימן נג.