ראשי פרקים

א. הרקע העובדתי והחוקי

ב. מהי קהילה

ג. הנהגת הקהילה

ד. הנהגת הקהילה כזרוע של השלטון המרכזי

ה. דמוקרטיה ישירה או דמוקרטיה ייצוגית

ו. מעמד הוועד המקומי בהלכה

ז. מעמדה של האגודה השיתופית בעבר ובהווה

ח. בעלות על נכסים ציבוריים

ט. פתרונות מעשיים למצבים מורכבים

י. מסקנות להלכה

v v v

בשנים האחרונות אחת הסוגיות המטרידות ביותר את המושבים הינה יחסי אגודת החברים השיתופית (להלן אגש"ח) והוועד המקומי באותם הישובים. בין הגופים הללו הנוגעים לניהולו של מושב חקלאי מתקיימים יחסים מתוחים למדיי, אשר בחלק מן המקרים עשויים להביא את המושב לידי שיתוק ציבורי. במאמר זה נבקש לעמוד על מקור הסכסוכים, על מקור סמכותם של גופים אלו ועל הפתרון ההלכתי אשר עשוי לאפשר תפקוד משותף ושגשוג של המושב החקלאי.

א. הרקע העובדתי והחוקי

הקמת המושבים במדינת ישראל נעשתה בשנים הראשונות להיווסדה באמצעות אגודות שיתופיות. תושבי המושב התאגדו לאגודה שיתופית חקלאית, ונרשמו במשרד המשפטים אצל רשם האגודות. כל אדם שהגיע למושב במשך עשרות שנים הצטרף לאגש"ח, וזאת לאחר שהסכים לקבל עליו את תקנון האגש"ח. המדינה, על משרדיה השונים, זיהתה את המושב עם האגש"ח ואת האגש"ח עם המושב.[1] האגש"ח היא שחכרה את השטח שעליו נבנה המושב ואת השטחים החקלאיים שסביבו, היא שהייתה אחראית על פיתוחו של המושב ועל בניית מבני הציבור, והיא שסיפקה את השירותים המוניציפליים משמירה ועד גינון מחינוך ועד תרבות. האגש"ח התנהלה באופן המכונה "דמוקרטיה ישירה", שבה אסיפת החברים היא המקבלת את ההחלטות העקרוניות, והנהלת האגש"ח מוציאה אותן אל הפועל.

יש לציין כי מבחינה עקרונית דרישת החוק המקורית הייתה כי "כל ישוב יתנהל על ידי ועד מקומי",[2] קרי, נבחרי ציבור אשר ייבחרו בדרך של "דמוקרטיה ייצוגית" ויהיו האחראים מטעם המדינה על אספקת השירותים המוניציפליים באותו יישוב, אולם מבחינה מעשית שימשה הנהלת האגש"ח[3] גם כוועד המקומי, והדבר אף קיבל גושפנקא חוקית[4] (מה שמכונה "עקרון זהות הועדים").

כך התנהלו כל המושבים עד לשנות התשעים של המאה הקודמת. בעקבות המשבר הגדול אשר עבר על ההתיישבות החקלאית, החלו המושבים לקלוט אל קרבם תושבים נוספים, אשר לא יכלו או לא רצו להצטרף לאגש"ח, מסיבות שונות (תופעה זו מכונה גם בשם "הרחבה קהילתית"). עם התרחבות התופעה התברר, כי לתושבים אלה, אשר אינם חברים באגש"ח, אין כל זכות לבחור ולהיבחר להנהגה המקומית או למועצה האזורית,[5] ובכך מצאו את עצמם מודרים מהשפעה על חייהם ומדאגה לצרכיהם.

על מנת לפתור את הבעיות האלו שינה שר הפנים את הוראות החוק, וקבע כי יש לבדל את הוועד המקומי מהנהלת האגש"ח, והוועד שייבחר על ידי כלל התושבים, הוא שיספק שירותים מוניציפליים לכלל התושבים בתחומים[6] שאותם תאציל לו המועצה האזורית.[7] מבחינה חוקית קיימים הבדלים רבים בין הוועד המקומי והנהלת האגש"ח: הוועד המקומי הוא היחיד שמחד רשאי לקבל כספים מהמועצה האזורית, ומאידך מוגבל מאוד בגביית מסים מהתושבים, לעומתו האגש"ח בהיותה גוף עסקי אינה יכולה לקבל כספים מהמועצה האזורית, ומאידך מוסמכת לגבות כספים מחבריה כרצונה. הוועד המקומי נבחר פעם בחמש שנים וכפוף למועצה האזורית, והנהלת האגש"ח נבחרת לתקופות קצרות וכפופה לאסיפת החברים. הוועד המקומי הוא גוף סטטוטורי הפועל לפי כללי משרד הפנים, ואילו האגש"ח היא גוף עסקי הפועל לפי כללי משרד המשפטים.

גם התפקידים שאותם החוק מטיל על הגופים הללו שונים בעיקרם: הוועד המקומי מנהל את היישוב מן הבחינה המוניציפלית תוך חלוקת סמכויות בינו ובין המועצה האזורית והנהלת האגש"ח מנהלת את נכסי האגש"ח – חלוקת סמכויות לכאורה ברורה.[8]

אולם נותרה התנגשות בין אינטרסים של בעלי המשאבים הפיסיים של המושב, קרי הקרקעות, המים והשטחים הציבוריים, ובין האינטרסים של התושבים המבקשים לעשות שימוש בנכסים הציבוריים, לקבל מים במחיר הוגן, ולהיות שותפים לתכנון הפיסי של המושב לעתיד. הסיבה היא, כי על פי החוק האדמות מוחכרות לאגש"ח בלבד, ובסמכותה לקבוע מה ייעשה בהן: חקלאות או מגורים, כבישׁים או כבשׂים. המבנים הציבוריים הבנויים על האדמות המוחכרות לאגש"ח - שייכים חוקית לאגש"ח. הוועד הנבחר על ידי כל התושבים, נדרש לפעול בתוך נכס שנמצא בבעלות חלק מהתושבים.[9] תפקיד הוועד להחזיק ולתפעל נכסים שלא בבעלותו, והאגש"ח מוסמכת לבנות, לעכב בנייה ואף להרוס מבנים האמורים לשמש את הציבור כולו. סמכותה לניהול התב"ע ולהקמת מבני ציבור מאפשרת לה לקבל החלטות שלהן השלכות מרחיקות לכת על הקהילה כולה, וזאת מבלי כל חובה לשמוע את דעת הציבור או להתחשב בדעתו. מוסכם על הכול, כי החוק עדיין לא סיפק פלטפורמה מתאימה לניהול מושב חקלאי, אשר בסמוך לו ובתוכו הוקמה הרחבה קהילתית.[10]

ב. מהי קהילה

הגמרא במספר מקומות מתייחסת לציבור יהודי המתגורר בעיר אחת כאל ישות משפטית[11] בעלת זכויות,[12] חובות[13] וסמכויות.[14] לאור העובדה שציבור אינו עשוי מקשה אחת, ובו מספר דעות, נחלקו הראשונים, בשאלה כיצד אמורות להתקבל ההחלטות על ידי הציבור. ולמעשה, אם יש בכוח הרוב להכריח את המיעוט לקבל את הכרעתו.

לדעת רבנו תם הקהילה היהודית אינה אלא שותפות של מספר יהודים בנכסים, בחובות ובזכויות, ולפיכך כשם שבשותפות אין כל משמעות לקבלת החלטות על פי רוב,[15] הוא הדין ביחס לקהילה,[16] שאינה יכולה לקבל החלטות אלא בהסכמת כלל חברי הקהילה. אמנם הגמרא מעניקה סמכות ל"בני העיר" לכפות את היחידים למלא את החלטותיהם - "להסיע על קיצתן", אולם רבנו תם מסביר שהכוונה היא שהחלטות שנתקבלו פה אחד מחייבות את כולם, גם אם המיעוט מסרב לבצען (הובא במרדכי, בבא-בתרא רמז תפ):

רשאין בני העיר להסיע על קיצתן - האי 'רשאין' א'להסיע' קאי, פי' היכא דכבר התנו ביניהם, אבל אם לא התנו מתחלה - אין כח בבני העיר להכריח אחד מבני עירם למה שירצו.

יש להעיר כי גם לדעת רבנו תם יש להבחין בין שותפות טבעית, כגון קהילה או מדינה, ובין שותפות מבחירה כגון עסק, חברה או אגודה שיתופית, הן בתהליך הכניסה לשותפות הן בתוכן השותפות. אולם בסופו של דבר זוהי שותפות ותו לא, אשר אינה יכולה לקבל החלטות אלא בתחומי ההסכמות הקיימים במסגרת השותפות, הפועלת באותה מערכת כללים הלכתית החלה על כל אדם פרטי או על שותפות פרטית בין שני אנשים.[17]

מערכת כללים זו אינה מתאימה לניהולה של קהילה הן מן הבחינה המשפטית הן בשל העובדה כי מבחינה מעשית לא ניתן לנהל באופן זה חיים ציבוריים, וכפי שכותב הרא"ש בתשובתו (כלל ו סי' ה):[18]

על כל ענין שהקהל מסכימים, הולכים אחר הרוב, והיחידים צריכים לקיים כל מה שיסכימו עליהם הרבים. דאם לא כן, לעולם לא יסכימו הקהל על שום דבר, אם יהיה כח ביחידים לבטל הסכמתם; לכן אמרה תורה, בכל דבר הסכמה של רבים: אחרי רבים להטות.

אי לכך סבור הראבי"ה (במרדכי, בבא-בתרא רמז תפב) כי הקהילה היהודית אינה שותפות בעלמא, אלא היא מהווה ישות משפטית עצמאית המכונה בשם "ציבור". זו אינה צריכה לעמוד ברף ההלכתי שאותו מציבות הלכות שותפין, שכן היא פועלת מכוח עקרונות אחרים,[19] כאשר אחד החשובים הוא שבציבור עמדת הרוב היא המחייבת גם את היחידים, ובלשונו של הראבי"ה: "חלה הגזירה בהסכמת הרוב אף על פי שאין מיעוט יכולין לקבלה".

כמובן שבכל קהילה ישנו גם ממד של שותפות כלכלית של כל אחד מהתושבים בנכסים הציבוריים,[20] אולם השותפות הקונקרטית אינה מגדירה את מהותה של הקהילה[21] הרחבה כשותפות גרידא.

ג. הנהגת הקהילה

מאז ומעולם הונהגה הקהילה באמצעות גוף הנהגה אשר כונה לעתים בשם "טובי העיר". אולם באיזו מידה, אם בכלל, החלטותיהם מחייבות את הציבור?[22] כאמור, לדעת רבנו תם הקהילה אינה אלא שותפות שבה אין הרוב יכול לכוף את דעתו על המיעוט. במצב שכזה ברור שגם למנהיגי הציבור, אשר דעתם אמורה לשקף את דעת הרוב, אין כל סמכות שלטונית, והם אינם אלא מנהלי שותפות, שכן אין הם יכולים לכפות את דעתם על איש.

לעומתו סבור הראבי"ה, כי להנהגת הציבור, המייצגת את דעת הרוב בקהילה, ישנה סמכות שלטונית בכל הנוגע לניהולה של הקהילה,[23] המאפשרת להם לכפות את דעתם על המיעוט וזה לשונו:

אם הובררו טובי העיר מתחלה להנהיג קהלם בכל דבר אפילו יחיד שביררו מה שעשה עשוי בתקנת הקהל ויפתח בדורו כשמואל בדורו... שכח בידם להפקיע בית הכנסת מקדושתו אף על פי שיש לכולן חלק בה כדאמרינן בנדרים בפרק השותפים... ה"ה בכל מעשה הקהל מעשיהן קיים. ופי' "במעמד אנשי העיר" שעושין בפרהסיא ואין מוחה בידם, שאם תפרש שצריכין לומר 'הן' א"כ לא עשו שבעה טובי העיר אלא כולם...

כלומר כאשר טובי העיר מחליטים החלטה הנוגעת לכלל הקהילה, בין אם ההחלטה נוגעת לענייני מיסים או לכל עניין אחר, היא מחייבת את כלל הציבור, כולל את המיעוט שאין התקנה מקובלת עליו, וגם את מי שבחר שלא להשתתף באספה שבה החליט הרוב את החלטתו.[24]

למעשה, נהגו בכל קהילות ישראל שהרוב כופה את המיעוט,^[25] ולכאורה נראה כי העמדה שהתקבעה להלכה היא עמדת הראבי"ה, שהמושג "ציבור" קבוע וקיים, והוא מקור סמכותה של הקהילה. יש להעיר כי אין הדבר הכרחי, שכן ניתן לקבל את עמדתו העקרונית של רבנו תם ולנקוט בעמדה המעשית של הראבי"ה. כלומר, ברמה העקרונית להגדיר את הקהילה כשותפות, אלא שבשל העובדה שהעמדת דרישה כי כל החלטה תתקבל פה אחד עשויה להוביל לשיתוקה של הקהילה, וכדברי הרא"ש לעיל, הסכימו השותפים שההחלטות בשותפות יתקבלו על פי רוב.[26] באופן דומה ניתן להסביר כך את כל המאפיינים הייחודיים של הקהילה - כשותפות המסכימה להתנהג כ"ציבור".[27]

ד. הנהגת הקהילה כזרוע של השלטון המרכזי

במקרים רבים שימשה הנהגת הקהילה כזרוע של השלטון המרכזי לצורך חלוקת נטל המס וגבייתו. במקרים אלו בנוסף להיות טובי העיר אחראים על צורכי העיר, שבעבורם גבו תשלום מהתושבים, הם גם גבו את המס שהושת על הקהילה בעבור השלטון המרכזי. ההלכה מבחינה בין המס הנגבה על ידי הקהל לצורך השלטון המרכזי ובין מס הנגבה לצורכי הקהילה.[28] הדבר עולה מאופן התייחסות שונה של הפוסקים למסים אלו.

לדעת המרדכי (ב"ב תקכב) בכל מקרה שבו יחיד מערער על חבותו במס, על הנישום ראשית כול לשלם, ורק אח"כ להתדיין מול הציבור על חובתו בתשלום ונימוקו עמו:

נוהגין בכל הקהלות שיחיד המדיין עם קהלו עבור עניני מסים שהקהל גובין ממנו המס תחלה ואחר כך אם ירצה ירדו עמו לדין ואם נטלו שלא כדין יחזירו לו ע"פ ב"ד והקהל רוצים להיות מוחזקין ותופסין ונתבעין ולא תובעין דאל"כ לא היה תקנה לרבים שכל אחד יעשה עולה ויחשוב בלבו מי יתבענו לדין מאן פייס מאן שביק קדירא דבי שותפי כו'

המרדכי מבסס את מנהג הקהילות על המשנה במסכת בבא-בתרא (כד,ב) המחייבת את האדם המתדיין עם הקהילה על זכותו להחזיק באילן הסמוך לעיר, ראשית לקצוץ את האילן, ורק אחר כך לתבוע את הציבור, וזאת מכיוון ש"קדרא דבי שותפי לא חמימא ולא קרירא". לעומתו מבסס רבו, המהר"ם מרוטנבורג (הובאו דבריו שם), את מנהג הקהילות על זכותו של המלך במס שאותו הוא משית על נתיניו:

חשיב המלך כמוחזק במס של כל אחד ואחד, וכל היכא דאיכא שום ספיקא ושום טענה שאינה ברורה ליחיד ליפטר מן המס, אמרינן דינא דמלכותא דינא.

הנפקא מינה בין שני הטעמים ברורה: אם מדובר בוויכוח על מס שלא המלך השית אלא הקהילה עצמה, אזי לדעת המהר"ם אין הקהילה יכולה לגבות את המס מיחיד הטוען לפטור, מבלי להוכיח בבית דין את חיוב הנישום במס, וזאת בניגוד למרדכי שיראה את הקהילה כמוחזקת במס של היחיד, גם אם מדובר במס שהשיתה הקהילה עצמה. למעשה פסק הרמ"א (חו"מ סי' ד) כדעת המהר"ם:

הקהל נקראים מוחזקים לגבי היחיד... והא דנקראים מוחזקים לגבי יחיד, דווקא בענייני מסים, אבל לא בשאר דברים.

ומבארו הסמ"ע (שם ס"ק ו):

מה שמסיק רמ"א דוקא בענין מסים, טעמו דכיון דהמס הם גובין ליתנו למלך, הן יד המלך, וצריך היחיד לברר זכותו לפני המלך, אבל בשאר דברים אין נקראים מוחזקים לענין זה שתהיה ידם על העליונה.

נמצאנו למדים כי קיימים שני סוגי תשלומים שאותם גובה הקהילה: האחד בעבור השלטון המרכזי שבו נחשבת הקהילה ומנגנון הגבייה שלה מוחזקים בסכום השומה. האחר נועד בעבור צרכים נוספים של הקהילה, שאותם השלטון המרכזי אינו מספק, ובו אין הקהילה נחשבת כמוחזקת בכסף, ועליה הראיה להוכיח את חבות הנישום.

ה. דמוקרטיה ישירה או דמוקרטיה ייצוגית

כאמור לעיל, לדעת הראבי"ה, אשר התקבלה להלכה, הקהילה יכולה לקבל החלטות על פי רוב, ולהנהגת הקהילה ישנה סמכות שלטונית לכפות את החלטות הרוב על המיעוט. אולם מהו הגוף המקבל את ההחלטות? האם כלל חברי הקהילה הם המוסמכים לקבל את ההחלטות, וההנהגה תפקידה ליישמן, או שמא ההנהגה מוסמכת גם לקבל החלטות מחייבות? במילים אחרות ניתן לנסח שאלה זו כך: האם על פי ההלכה הקהילה מתנהלת בדמוקרטיה ישירה, שבה הציבור הוא 'הרשות המחוקקת' וההנהגה היא 'הרשות המבצעת' בלבד, או בדמוקרטיה ייצוגית שבה הציבור בוחר נציגים אשר יהוו גם כ'רשות מחוקקת'? בשאלה זו לכאורה נחלקו הראשונים.

לדעת הרמב"ן (משפט-החרם ד"ה ויש צד) למנהיגי הקהל אין סמכות לקבל החלטות בעבור הקהל, אלא בכל החלטה שאותה הם מבקשים לחייב את הציבור, עליהם להביא את העניין לאסיפת התושבים. לדעתו, האספה, המקבלת את החלטותיה באמצעות הרוב, היא הסמכות העליונה, לכל הפחות בעניינים המחייבים את הציבור:

באנשי אותה העיר אם הסכימו כולם או רובם במעמד טובי העיר, והחרימו, כיון שהם רשאין להסיע על קיצתן ולהחרים בדבר, החרם שלהם חל על כל החייבים לילך בתקנתם.

לעומתו סבור הרשב"א כי מצב זה בלתי אפשרי, שכן בקהילות גדולות הדבר עשוי לשתק את יכולת קבלת ההחלטות בכלל. לדעתו נציגי הציבור מוסמכים לקבל החלטות, והחלטות שנתקבלו ברוב דעות מחייבות את כל הקהילה (שו"ת הרשב"א, ח"ג סי' תמג):

כי עניני הקהל מסורים הם לגדולים, ולמקצת מן הקהל, שהם כאפוטרופסים לשאר אחיהם שבמקום... שאם אין אתה אומר כן, לא יוכלו בשום קהל לעשות מלאכה, ולהוציא שום הוצאה, ולא לעשות שום תקנה כללית, עד שיתקבצו שם כל הקהל...

אם נשתמש בלשוננו כיום, נאמר כי לדעת הרמב"ן קהילה מתנהלת באמצעות דמוקרטיה ישירה, ואילו לדעת הרשב"א ניהולה של קהילה נעשה באמצעות דמוקרטיה ייצוגית. אולם למען האמת, על פי המבי"ט בתשובה (ח"א סי' פד)[29], אין כל מחלוקת בין הראשונים הללו, שכן כל אחד מהם התייחס למציאות אחרת: הרמב"ן התייחס למנהיגי ציבור טבעיים שלא נבחרו על ידי הציבור, ואשר על כן הם צריכים את הסכמת הציבור לכל פעולה שבה הם מבקשים לחייב את הציבור, ואילו הרשב"א התייחס למנהיגים נבחרים על ידי הציבור, וקבע כי בחירת רוב הציבור היא המסמיכה אותם לפעול, והם אינם צריכים אשרור לכל פעולה ופעולה שבה הם מבקשים לנקוט.[30]

אמנם יש להעיר, כי לדעת הראבי"ה במקרה שבו ידוע כי החלטת טובי העיר נעשתה בניגוד לדעת בני העיר, אין להחלטתם תוקף מחייב, שכן טובי העיר שואבים את סמכותם מכוח הסכמת הרוב, ואם הרוב אינו מעניק את הסכמתו בנקודה זו או אחרת, ממילא פקעה סמכותם וזה לשונו (שם):

ופי' "במעמד אנשי העיר" שעושין בפרהסיא ואין מוחה בידם, שאם תפרש שצריכין לומר 'הן' א"כ לא עשו שבעה טובי העיר אלא כולם... ואם לא הסכימו רוב הקהל, ומיחו, אך הראשים עשו, יכולין למחות דמה לי קבלו בתחלה מה לי בסוף...

לראבי"ה ברור כי המנהיגים אינם צריכים לקבל את אישור הציבור על כל פעולה (בכך סובר כדעת הרשב"א), אלא שלציבור ישנה זכות וטו על החלטות ההנהגה. כלומר גם הנהגה נבחרת כפופה בסופו של דבר לאספת התושבים שבחרו אותם, אם כי אין האספה גוף מנהל ומקבל החלטות, כי אם גוף מבקר. אמנם לא נתבאר בדבריו באיזה אופן יביעו התושבים את התנגדותם למעשה ההנהגה, ובאילו מקרים מוטל על ההנהגה לכנס את התושבים כדי לשמוע את דעתם. מסתבר שחובתה של הנהגה נבונה, החפצה שיתקיימו החלטותיה עפ"י ההלכה, להעביר החלטות עקרוניות השנויות במחלוקת להכרעת התושבים, אם באמצעות כינוס אספה ואם באמצעות משאל בקלפי.[31]

ו. מעמד הוועד המקומי בהלכה

לאור דברינו כי להנהגה הנבחרת על ידי רוב הקהילה קיימת סמכות שלטונית לקבל החלטות המחייבות את כל בני הקהילה, נראה ברור כי הוועד המקומי, הנבחר על ידי כלל התושבים הוא בעל הסמכות ההלכתית להנהגת הקהילה,[32] החלטותיו מחייבות את כלל התושבים, ואין הוא צריך לחזור ולקבל את אישורו של הציבור להחלטותיו, אם כי אינו יכול לפעול בניגוד לעמדתה של הקהילה ולכן הוא חייב לוודא כי יש להחלטותיו גיבוי של מרבית הקהילה.[33]

כאשר הציבור מצביע על בחירת ועד מקומי, הוא למעשה בוחר לעצמו הנהגה קהילתית במובנה הרחב, ולא רק חבר אנשים אשר יבצעו את התפקידים שתטיל עליהם המועצה האזורית. באופן זה שואב הוועד את סמכותו משני מקורות בלתי תלויים: המועצה האזורית, מכוח צו המועצות האזוריות, והקהילה, מכוח ההלכה, ולפיכך אין סמכותו מוגבלת לתחומים שאותם האצילה לו המועצה האזורית.[34]

על מנת להמחיש זאת נאמר, כי לאור דברי המבי"ט, המבחין בין טובי העיר שנבחרו על ידי הציבור, אשר להחלטותיהם ישנו תוקף מחייב, ובין טובי העיר המהווים 'סמכות טבעית' אך לא נבחרו על ידי רוב התושבים, שאין להחלטותיהם תוקף מחייב, ניתן להבחין בין ועד שנבחר באופן דמוקרטי על ידי מרבית התושבים, ובין ועד הממונה על ידי המועצה ביישוב שבו הציבור אינו מצליח להעמיד ועד מקומי יעיל. לוועד מקומי שמונה על ידי המועצה, לא תהיה הסמכות שאותה מעניקה ההלכה לוועד נבחר, ולפיכך אין לו סמכות יותר ממה שנתן לו החוק, דהיינו להיות זרוע ביצועית של המועצה האזורית, ולספק את השירותים שאותם אמורה המועצה לספק ליישוב, וזאת במסגרת התקציב שאותו תעניק לו המועצה או שתאפשר לו לגבות במקומה.

השלכה מעשית להיות הוועד יונק את הסמכות מההלכה, מעבר לסמכות המוקנית לו מכוח החוק, תתבטא בגובה המסים שאותם הוא רשאי לגבות. החוק אינו מאפשר לוועד מקומי לגבות ארנונה מעבר לסכום מסוים,[35] ובלבד שהואצלה לו סמכות זו במפורש.[36] לעומת זאת, ההלכה מאפשרת לטובי העיר לגבות מסים לפי שיקול דעתם והערכתם את צורכי העיר וכפי שפוסק השו"ע (חו"מ קסג,א):

כופין בני העיר זה את זה לעשות חומה, דלתים ובריח לעיר; ולבנות להם בית הכנסת; ולקנות ספר תורה נביאים וכתובים, כדי שיקרא בהם כל מי שירצה מן הצבור. הגה: והוא הדין לכל צרכי העיר.

כפי שראינו לעיל, בעניין הסמכויות השונות לגביית מסים, עצם קיומם של שני מקורות סמכות לאותה הנהגת הקהילה הייתה קיימת גם בעבר. ההלכה מבחינה בין כספים שאותם גובה הנהגת הקהילה מכוח השלטון המרכזי ובין כספים שאותם היא גובה מכוח סמכותה ההלכתית. לפיכך גם בנידון דידן יש לומר כי הוועד המקומי רשאי לגבות ארנונה מתוקף סמכות שהאצילה לו המועצה האזורית, לצורך ביצוע תפקידי המועצה האזורית שהואצלו לו אף הם. מס זה מוגבל כאמור בהיקפו ובייעודיו. בנוסף לכך, רשאי הוועד המקומי, מתוקף הגדרתו ההלכתית כהנהגה הקהילתית, לגבות מס נוסף, בעבור צרכים שאותם הוא מזהה כחשובים לקהילה.[37]

ז. מעמדה של האגודה השיתופית בעבר ובהווה

בזמן שבו הצטרפות למושב הייתה כרוכה בהכרח בהצטרפות לאגש"ח, ובמציאות חוקית שבה המושב הוא האגודה, האגודה היא המושב, והנהלת האגש"ח, הנבחרת על ידי כלל התושבים במושב שהם גם חברים באגודה, היא הוועד המקומי, לא נדרשה כל הפרדה מלאכותית בין תפקידי האגודה.[38] הנהגת הקהילה נעשית על ידי הנהלת האגש"ח הדואגת לנכסי חבריה כהנהלת שותפות עסקית, גובה מסים לצורך תפקוד הקהילה כטובי העיר, ומעניקה שירותים מוניציפליים כאילו הייתה ועד מקומי.[39]

עם התפתחות המושב וקליטת תושבים חדשים אשר לא התקבלו כחברים באגש"ח, הייתה צריכה הנהלת האגש"ח לוותר על סמכותה להנהגת הקהילה, ולהקים הנהגת קהילה הנבחרת על ידי כלל התושבים, אשר תהיה בעלת הסמכות השלטונית על פי ההלכה. כאשר הדבר לא נעשה, התערבה המדינה, ביטלה את עקרון זהות הוועדים, פיצלה את הוועד המקומי מהנהלת האגש"ח, והעניקה לו את הסמכויות המוניציפליות. החלטה זו הייתה מחויבת גם עפ"י ההלכה, הסבורה שעל הנהגת הציבור להיבחר מקרב כלל התושבים, כפי שמתקיים למעשה בוועד המקומי.[40] אצל הנהלת האגש"ח נשאר התפקיד של ניהול נכסי השותפים באגש"ח ושל קידום ענייניהם הכלכליים של חבריה.

קיומם של גילדות, איגודים מקצועיים ושותפויות, האחראיות על ענייני החברים בהן, בתוך מסגרת עירונית כוללת שעליה אחראים טובי העיר, מפורש בתוספתא שנזכרה לעיל (ב"מ פי"א), זו מעניקה מלכתחילה סמכויות ל"בני העיר":

רשאין בני העיר להתנות על השערים ועל המדות ועל שכר פועלין - רשאין לעשות קיצתן, ורשאין הצמרין והצבעין לומר כל מקח שיבוא לעיר נהא כולנו שותפין בו, רשאין נחתומין לעשות רגיעה ביניהן...

כלומר באותה העיר ייתכנו מספר מערכות ציבוריות, אשר האחת שייכת לכל "בני העיר" באשר הם, וזוהי הנהגת הקהילה, ובצדה יפעלו התאגדויות ציבוריות נוספות של בעלי אומנויות שונים הפועלות לטובת חבריהן,[41] והחלטותיהן נועדו לחבריהן בלבד.

חלוקה דומה ניתן להציע גם במקרה שלפנינו: אם ננתח את כלל התפקידים המוטלים על הנהלת המושב בעבר, ונחלקם בין תפקידים שנועדו לטפל בנכסי החברים באגש"ח, תפקידים שנועדו לטובת כלל המושב, ובין תפקידים שאותם מטילה המועצה האזורית על הוועד המקומי נקבל את החלוקה הבאה:

ח. בעלות על נכסים ציבוריים

במקרים רבים סלע המחלוקת בין הוועד המקומי ובין האגש"ח היא זכות השימוש של הוועד המקומי בנכסי ציבור השייכים לאגש"ח, אשר נועדו למטרות ציבוריות שונות: סניף בני עקיבא, מועדון גיל הזהב, בית מדרש, אולם אירועים, פעוטון או בית כנסת. מבחינה חוקית, פורמלית, הזכויות רשומות במנהל מקרקעי ישראל על שם האגש"ח. אולם נראה כי מבחינה הלכתית קשה לראות את חברי האגש"ח כבעלים על הנכסים הציבוריים, וזאת ממספר סיבות.

הגמרא במסכת מגילה (כו,א) מבחינה בין בית כנסת של כרכים שלא ניתן למוכרו, ובין בית כנסת של כפרים, שרשאים בני העיר למוכרו. הר"ן (ז,ב בדפי הרי"ף ד"ה אבל) מבאר אבחנה זו בשני אופנים:

יש מפרשים דהיינו טעמא משום דכיון דמעלמא קא אתו לה רבים הוציאו בבנינה ושמא יש אחד בסוף העולם שהוציא בה וחלקו מעכב... אבל אחרים פי'... מפני שהן בונים אותה על דעת כל העולם והרי הן כמקדישים אותה לכל.

מהסברים אלו ניתן להסיק כי הבעלות על מבנה ציבור הינה של הציבור שאותו הוא אמור לשמש, וזה מוגדר על פי כוונתו של מי שהשקיע בבניינו בין אם היו אלו אנשי היישוב ובין אם היו אלו אנשים מחוץ ליישוב אשר סייעו בבנינו. על פי עיקרון זה מסיק ביה"ד הרבני הגדול[42] את הדברים הבאים:

כמו דאמרינן בביכ"נ של כרכים שכיון שידוע שבאים ויבאו לתוכו להתפלל גם מחוץ לעיר לכן הם מקדישים גם להם, הוא הדין בבונים ביכ"נ בכפר בכסף של חלק מאנשי הכפר, אך מכיון שהם יודעים שביכ"נ זה ישמש גם ליתר תושבי הכפר, ממילא מיועד ביהכ"נ גם להם.

מכאן מסיק הרב זלמן נחמיה גולדברג,[43] כי כאשר האגש"ח בנתה את הנכסים הציבוריים במושב, היא לא עשתה זאת כגוף עסקי אלא כגוף ציבורי הבונה מבנים לשימוש הציבור המתגורר באותו מושב או אשר יבוא להתגורר במושב בעתיד, ולא כאפיק הכנסה שבאמצעותו יוכלו חברי האגש"ח לגבות כספים מתושבי היישוב שאינם חברים באגש"ח.

עוד ניתן להסיק מדברי הר"ן, כי הואיל ומבני הציבור נבנו בסיוע המדינה והמוסדות המיישבים, ואלו נתנו אותם על דעת כל מי שיבוא להתגורר במושב, שייכים הם לכל הציבור. גם כאשר מדינת ישראל, באמצעות מנהל מקרקעי ישראל, נתנה את הקרקע בעבור מוסדות הציבור לאגש"ח, שימשה האגש"ח כנציגת ציבור ולא כגוף עסקי.[44]

יתר על כן, לדעת הרב יעקב אריאל,[45] גם אם נאמר כי הייתה זהות בין השותפות באגש"ח ובין הציבוריות, והנכסים היו בבעלות אמיתית של השותפים באגש"ח,[46] כאשר המושב הסכים לקלוט לקרבו תושבים נוספים אשר יהוו חלק מהציבור, כללה הסכמה זו גם הסכמה להעביר לבעלות הציבור את חלקה של האגש"ח בנכסים אשר אמורים לשרת את כלל הציבור. זהו המחיר שהיו חברי האגודה מוכנים לשלם לשם הרחבת המושב, הן ממניעים אידיאולוגיים הן לשם מניעת הזדקנות וגוויעת המושב. לא ניתן לקבל למושב אנשים מבלי להפוך אותם לחלק מהציבור.[47] הזכות להיות חלק מן הציבור הינה זכות מוקנית לאדם מהרגע שבו הגיע להתיישב במקום, וגילה את נכונותו לשאת בעול עם הציבור, וחלק ממנה היא הזכות (והחובה) להיות שותף בנכסי הציבור.

ט. פתרונות מעשיים למצבים מורכבים

על פי ההלכה הבעלות על המבנים הציבוריים הינה של הציבור, וניהולם והשכרתם נתונים לוועד המקומי. כמו כן האחריות לפיתוח השטחים הציבוריים העומדים לקליטת משפחות חדשות ולהקמת מבני ציבור חדשים מוטלת על הוועד המקומי. לעומת זאת, על פי החוק, הבעלות על כלל הנכסים הציבוריים במושב, כמו גם האחריות על פיתוח המושב והרחבתו נתונים בידי האגש"ח. החוק אינו מכיר כלל במושג קהילה וציבור, ואינו מכיר בהנהגות מוניציפליות שאינן סטוטוריות, דהיינו פרי יצירתו של החוק. למעשה נוצר כאן פער בין סמכות פורמלית ובין סמכות מהותית, כאשר הסמכות הפורמלית, החוקית, נתונה בידי האגש"ח, ואילו הסמכות המהותית, ההלכתית, נתונה בידי הוועד המקומי. מצב זה מורכב במיוחד, שכן החוק קובע כי בסמכות הפורמלית טמונה גם אחריות משפטית של האגש"ח לצעדים שמבחינה מהותית הינם בסמכות הוועד המקומי. בעיה זו אינה יכולה לבוא אל פתרונה אלא באמצעות הסכמות בין הוועד המקומי ובין הנהלת האגש"ח, אשר יביאו בחשבון הן את הגדרות החוק הן את דרישות ההלכה. ניתן להציע מספר אפשרויות להסכמה, אשר חלקן שונות זו מזו ואולי הפוכות מבחינת היקף הסמכות הניתנת לכל אחד מהגופים, אך כולן חייבות לענות על דרישות ההלכה והחוק.

ניתן לכך דוגמא מנושא הנכסים הציבוריים: הואיל ומבחינה חוקית הנכסים שייכים לאגש"ח ומבחינה הלכתית הם שייכים לקהילה המנוהלת על ידי הוועד המקומי, יכולה האגש"ח להשכיר את כל המבנה לוועד המקומי, או למכור לו את זכות השימוש, "פירות הקרקע", תמורת סכום סמלי, ובכך לפתור את הבעיה החוקית. עפ"י פתרון זה את ההכנסות מההשכרה של הנכסים תקבל הקהילה כולה, באמצעות הוועד המקומי. מאידך יכולה הקהילה לוותר על זכותה בהכנסות אלו, ולהסכים כי הן ייכנסו לקופת האגש"ח, אך זו מצדה תשתמש בהכנסות אלו לשם פיתוח המושב לרווחת כל תושביו.

באופן דומה ניתן לפתור גם את נושא תכניות הפיתוח של המושב. הצדדים יכולים להסכים כי הוועד המקומי יאציל להנהלת האגש"ח את סמכויותיו המהותיות לפיתוח הפיסי של המושב.[48] מאידך, יכולה האגש"ח להסכים כי הוועד המקומי הוא שיפתח את המושב, ונציגות האגש"ח תהיה חברה בוועדה שתטפל בנושאים שבהם תידרש חתימה של האגש"ח, וזאת על מנת שתוכל האגש"ח לוודא כי לא נפגעים אינטרסים כלכליים של חבריה, וכן על מנת שתוכל לשאת באחריות שאותה מטיל המחוקק עליה עם חתימתה על תכניות הפיתוח ועל אישורי הבנייה.

י. מסקנות להלכה

1.   הוועד המקומי שואב את סמכותו הן מהמועצה האזורית על פי החוק הן מההלכה הרואה בו את ההנהגה הקהילתית המכונה גם בשם "טובי העיר".

2.   ועד מקומי רשאי לגבות מסים גם מעבר למה שהאצילה לו המועצה האזורית.

3.   על ועד מקומי לוודא בכל עת כי החלטותיו משקפות את רצון מרבית התושבים.

4.   במושב שבו קיימת הרחבה קהילתית תפקיד הנהלת האגש"ח מצומצם לטיפול בענייניהם הכלכליים של חברי האגש"ח.

5.   הבעלות על הנכסים הציבוריים במושב לאחר ההרחבה היא של הוועד המקומי.

6.   על הוועד המקומי והאגש"ח להסדיר את הפערים בין הגדרות החוק ובין הגדרות ההלכה באמצעות מערכת של הסכמות.